CANA-DE-AÇÚCAR, VERDE E SOLTA

CANA-DE-AÇÚCAR, VERDE E SOLTA

José Giacomo Baccarin

Resumo: Estabelece-se uma periodização da evolução da produção sucroalcooleira no Brasil, de acordo com condicionantes de mercado e de políticas públicas, entre 1975 e 2006. Depois de grave crise entre 1998/99 e 2000/01, a produção sucroalcooleira mostra grande vigor a partir da safra 2001/02, estimulada pelo aumento do preço do petróleo, crescimento da demanda por combustíveis renováveis, venda de carros “flex fuel” e elevação do preço internacional do açúcar. O setor sucroalcooleiro vem se concentrando no Centro Sul, particularmente em São Paulo e regiões limítrofes de outros estados. A expansão canavieira se dá em grandes estabelecimentos controlados, em grande parte, pelas usinas e destilarias. Julga-se importante que o setor público analise mais profundamente os efeitos da expansão canavieira sobre outras atividades e, se necessário, regulamente essa expansão.
Palavras Chaves: cana-de-açúcar, produção de álcool, produção de açúcar.

1 - Introdução
No início do Século XXI dois fatos têm contribuído para estimular o uso de fontes alternativas em substituição às fontes tradicionais de energia. O primeiro é a elevação do preço do barril de petróleo, de US$ 17,86, em 1999, para US$ 66,01, em 2006, crescimento de 269,6% (CONJUNTURA ECONÔMICA, 2007). Essa mudança de patamar de preço não deve se reverter, posto que se espera que o consumo de petróleo continue crescendo mais que suas reservas mundiais nas próximas décadas.
Ao mesmo tempo, aumentam-se as evidências do aquecimento global (efeito estufa) decorrente, especialmente, da crescente emissão e concentração na atmosfera de gás carbônico (CO2), como resultado, em grande parte, da combustão de carvão mineral e de derivados de petróleo. No início de fevereiro de 2007, o Painel Inter-Governamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) da ONU divulgou relatório informando que a temperatura da terra subirá entre 1,8º. e 4,0o. C até o ano 2100.
Os dados de 2004 mostram que petróleo e derivados representam 34,3% da oferta mundial de energia e o carvão mineral 25,1%. Ou seja, as duas fontes não renováveis que emitem, relativamente, mais CO2, proporcionam quase 60% da oferta de energia no mundo. As outras fontes não renováveis, gás natural e urânio têm participação, respectivamente, de 20,9% e 6,5% na matriz energética mundial, enquanto as fontes renováveis, biomassa e hidráulica e eletricidade representam, respectivamente, 11,0% e 2,2% (MME, 2006).
Entre as fontes alternativas com projetos e produção em crescimento encontra-se a agroenergia que, além de ser renovável, emite menos gás carbônico e outros gases poluentes. Os EUA estão estimulando a produção de etanol de milho para adição à gasolina, enquanto a Europa estabeleceu que, em 2010, a porcentagem de biodiesel misturada ao diesel será de no mínimo 5,75%. Para os países desenvolvidos, o uso de biocombustíveis é uma forma de se adequar ao Protocolo de Quioto (diga-se, não referendado pelos EUA), contribuindo para a redução de 5,2% ao ano de emissão de gases de efeito estufa, que estão obrigados a promover entre 2008 e 2012.
O Brasil já apresenta uma situação bastante diferenciada em sua matriz energética. Enquanto que no mundo, as fontes renováveis representam 13,2% da energia ofertada, no Brasil esse valor é de 44,5%, sendo 14,8% hidráulica e eletricidade e 29,7% da biomassa . Isso faz com que o país emita uma média de 1,41 tonelada de gás carbônico por tonelada equivalente em petróleo (tep) de energia utilizada contra 2,40 toneladas de emissão do mundo todo (MME, 2006) .
Em relação à energia de biomassa, 13,0% são provenientes de lenha e carvão vegetal, 13,8% de derivados da cana-de-açúcar (etanol e bagaço) e 2,9% de outras fontes renováveis. A participação dos derivados da cana-de-açúcar na matriz energética, que se resumia a 4,6%, em 1975, aumentou consideravelmente a partir da criação do Programa Nacional do Álcool (Proálcool) naquele ano.
A estrutura produtiva já montada, a produção e o uso já estabelecidos de etanol e as possibilidades de expansão da lavoura canavieira têm atraído investimentos nacionais e internacionais para compra, ampliação e instalação de agroindústrias sucroalcooleiras. A demanda mundial crescente está fazendo com que as exportações brasileiras de etanol, ineditamente, alcancem 20% da produção nacional, com tendência de alcançar níveis ainda maiores.
O setor sucroalcooleiro tem-se beneficiado também das condições prevalecentes no mercado de açúcar, com os preços médios das exportações brasileiras alcançando US$ 216/tonelada, em 2005, e US$ 327/t, em 2006. Nesses dois anos, o Brasil foi responsável por um valor entre 35% e 40% das exportações mundiais de açúcar (MAPA, 2007).
Pela primeira vez, desde 1975, tanto o mercado de álcool como o de açúcar estão em momentos favoráveis, com perspectivas que o crescimento setorial se mantenha e até se reforce nos próximos anos. Este crescimento tende a se concentrar no oeste do estado de São Paulo, no Triângulo Mineiro, Norte Paranaense e áreas do Centro-Oeste, grosso modo, em regiões já ocupadas por atividades agropecuárias.
São dois os objetivos desse trabalho. Em primeiro lugar, propõe-se estabelecer, a partir de 1975, uma periodização da evolução da produção sucroalcooleira no Brasil, de acordo com seus principais condicionantes de mercado e de políticas públicas, de maneira que se tenha melhor compreensão da sua expansão vigorosa atual. Em segundo lugar, com certo caráter especulativo, discutem-se os efeitos da expansão canavieira sobre outras atividades agropecuárias, especialmente no estado de São Paulo.

2 – As Diversas Combinações entre Açúcar e Álcool
Até os anos de 1970, o álcool manteve uma participação secundária na produção do setor sucroalcooleiro, bem abaixo do açúcar. Embora desde a década de 1930, quando foi criado o Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA), houvesse norma pública que obrigava a adição de 5% de álcool anidro (99,6% de pureza) à gasolina, seu uso como combustível encontrava uma grande limitação nos baixos níveis de preço que o petróleo apresentou, durante décadas, no mercado internacional.
Com o Primeiro Choque do Petróleo em 1973, essa situação se alterou profundamente, com os preços do petróleo passando de US$ 3,4/barril, em 1972, para US$ 15,5/barril, em 1974 (CALABI, 1983) . Isto trouxe graves problemas à Balança Comercial Brasileira, já que cerca de 80% do consumo nacional de petróleo era proveniente de importações.
No mercado de açúcar, os preços internacionais mais do que dobraram entre 1969 e 1974, atingindo US$ 1.388,56/TM em novembro deste ano. Com isso as exportações brasileiras deixaram de ser gravosas e passaram a reforçar financeiramente o Fundo Especial de Exportação, permitindo que se bancassem vários programas de modernização setorial. As usinas, ainda com vistas no mercado de açúcar, ampliaram sua capacidade através do acesso a empréstimos para investimentos em condições extremamente favoráveis, com juros fixos de 10% a 12% ao ano, sem correção monetária, prazo de pagamento de 10 anos e com três anos de carência (RAMOS, 1999).
No final de 1974 os preços do açúcar começaram a cair, alcançando US$ 336,12/TM em maio de 1975, ocasionando grave crise setorial. Ancorados na elevação do preço do petróleo, os empresários canavieiros passaram a encarar, como provável saída a curto prazo, a elevação da produção de álcool para fins energéticos. De início, essa alternativa sequer necessitaria de novos investimentos, já que as destilarias instaladas no Brasil, em 1975, tinham uma capacidade produtiva entre 1,2 e 1,8 bilhão de litros, enquanto a produção efetiva não passava de 0,6 bilhão de litros (BRAY et al, 2000, SZMRECSÁNYI, 1979).
Nessa situação, as entidades patronais propuseram que o Governo Federal criasse um programa público de estímulo ao uso do álcool combustível para substituir, pelo menos parcialmente, a gasolina. Rapidamente alcançou-se uma resposta positiva, com a edição do Decreto Federal n. 76.593, de 14 de novembro de 1975, que instituiu o Programa Nacional do Álcool (Proálcool).

2.1 – A Explosão Inicial do Álcool
Até 1975, o órgão público responsável pela política sucroalcooleira era o Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA). Com a criação do Proálcool, outros órgãos passaram a influenciar a formulação e a implementação da política setorial, diminuindo o poder do IAA. Num primeiro momento instituiu-se a Comissão Nacional do Álcool e, em 1979, suas funções foram divididas entre o Conselho Nacional do Álcool (CNAL), com finalidade de formular a política e fixar diretrizes do Programa, e a Comissão Executiva Nacional do Álcool (CENAL) , para executar a política alcooleira.
Os incentivos concedidos pelo Proálcool aos empresários canavieiros podem ser divididos em três grupos. O primeiro referente às linhas de financiamento para investimentos agrícolas e industriais e para custeio agrícola com taxas de juros negativas ou subsidiadas, que assim se mantiveram até 1984 (BACCARIN, 1994). Com isto a estrutura produtiva do setor, medida em termos de área plantada com cana-de-açúcar e da capacidade industrial de usinas e destilarias, pode se ampliar acima da taxa média de crescimento da economia.
De 1975 a 1985 foram enquadrados 552 projetos no Proálcool para reformas, ampliação e construção de destilarias anexas às usinas de açúcar ou autônomas (produtoras exclusivas de álcool), levando a um acréscimo de 13.715,5 milhões de litros de álcool na capacidade produtiva setorial (CENAL, 1988). Desses projetos, 70% contaram com financiamentos públicos. A partir de 1986, embora outros projetos continuassem sendo enquadrados no Proálcool, não mais receberam recursos públicos para investimentos industriais.
Relatório do Tribunal de Contas da União (TCU, 1991) aponta que, da criação do Proálcool a 1989, foram investidos, em termos nominais, aproximadamente US$ 7,1 bilhões na lavoura canavieira e nas usinas e destilarias. Desse total, US$ 4,0 bilhões (56,0%) foram financiados com recursos públicos e US$ 3,1 bilhões (44,0%) com recursos privados. A partir de 1985, “os financiamentos realizados no Proálcool, com recursos públicos, representam exclusivamente investimentos no setor agrícola, feitos através das linhas de crédito existentes na Carteira de Crédito Agrícola do Banco do Brasil e de bancos comerciais”. (TCU, 1991:4)
O segundo grupo de incentivo do Proálcool se deu através da fixação de preço do álcool acima de seu custo de produção, conforme cálculo da Fundação Getúlio Vargas/RJ, mesmo que isso resultasse em preço do álcool ao produtor superior ao preço da gasolina. Neste caso, especialmente para o álcool hidratado (96,0% de pureza), usado nos motores a álcool e que à época consumiam de 25% a 30% a mais do que os motores a gasolina, tornava-se obrigatória a prática do subsídio, vendendo-se o álcool ao consumidor por preço abaixo daquele pago ao produtor. Esse subsídio, registrado na chamada Conta Álcool e bancado pela Petrobrás e pelo Tesouro Nacional, entre dezembro de 1981 e maio de 1990 alcançou um valor de US$ 811,5 milhões, nas estimativas do TCU (1991).
O consumo do álcool contou com outro grupo de incentivos. Por decisão administrativa, aumentou-se o percentual de álcool anidro misturado à gasolina até o valor de 22%, alcançado em 1985. O desenvolvimento tecnológico dos motores a álcool contou com participação direta de órgãos públicos, especialmente o Centro Tecnológico da Aeronáutica (CTA) de São José dos Campos. A venda de carros movidos exclusivamente a álcool, iniciada em 1979, foi favorecida com a menor cobrança de impostos em relação aos carros à gasolina. Também se manteve o preço do álcool ao consumidor abaixo de 65% do preço ao consumidor da gasolina, além de outras medidas.
É importante se salientar que os estímulos à produção e à venda de carros com motores a álcool se fortaleceram na virada da década de 1970 para 1980, logo após o Segundo Choque do Petróleo de 1979. Em termos reais (valores de 2002), o preço do barril de petróleo passou de US$ 33,0, em 1978, para US$ 71,9, em 1979. Neste momento, o álcool passou a ser encarado pela CNAL mais efetivamente como uma das alternativas para enfrentar a crise energética nacional.
A Tabela 1 revela que entre as safras 1974/75 e 1985/86 a produção de álcool no Brasil passou de 0,6 bilhão de litros para 11,9 bilhões de litros, crescimento de 1.883,3%. A quantidade de cana-de-açúcar moída aumentou em 200,5%, enquanto a produção de açúcar cresceu tão somente 16,4%. O álcool de uma posição evidentemente secundária, transformou-se no principal produto do setor sucroalcooleiro.

TABELA 1 - Indicadores do desempenho do setor sucroalcooleiro, 1975 a 2006.

Ano/
Período Cana-de-açúcar Moída Produção de Açúcar Produção de Álcool % Venda
Carros a Álcool* Frota Carro
a Álcool (milhões)
MT TC (%) MT TC (%) BL TC (%)
1974/75 74,5 6,7 0,6
1978/79 107,6 7,3 2,5 0,3
1985/86 223,9 7,8 11,9 88,6 2,8
1974/86 200,5 16,4 1.883,3
1990/91 222,4 7,4 11,5 21,2 4,2
1986/91 (0,7) (5,1) (3,4)
1991/92 229,2 3,1 8,5 14,9 12,7 10,4 27,9 4,2
1992/93 223,5 (2,5) 9,3 9,4 11,7 (8,9) 26,1 4,3
1993/94 206,5 (7,6) 9,2 (1,1) 11,3 (3,4) 11,8 4,4
1994/95 240,9 16,7 11,7 27,2 12,8 13,3 3,1 4,2
1995/96 249,9 3,7 12,7 8,9 12,7 (0,8) 0,5 4,0
1996/97 289,5 15,8 13,6 7,1 14,4 13,4 0,1 3,8
1997/98 302,2 4,4 14,8 8,8 15,4 6,9 0,1 3,5
1991/98 35,9 100,0 33,9
1998/99 315,6 4,4 18,0 21,6 13,9 (9,8) 1,1 3,2
1999/00 310,1 (1,7) 19,4 7,8 13,1 (6,8) 0,8 2,9
2000/01 254,9 (17,8) 16,0 (17,5) 10,5 (19,8) 1,3 2,5
1998/01 (15,7) 8,1 (31,2)
2001/02 292,3 14,7 19,0 18,8 11,5 9,5 4,3 2,2
2002/03 316,1 8,1 22,4 17,9 12,5 8,7 6,9 2,0
2003/04 357,1 13,0 24,9 11,2 14,6 16,8 25,9 1,9
2004/05 381,4 6,8 26,6 6,8 15,2 4,1 55,4 -
2005/06 382,5 0,3 26,2 (1,5) 15,8 3,9 - -
2001/06 50,1 63,8 50,5
1975/06 413,4 291,0 2.533,3
Fonte: ALCOPAR (2007), BACCARIN (2005), MAPA (2007).
MT = milhões toneladas; BL = bilhões de litros; TC = taxa de crescimento.
Número entre parênteses indica valor negativo.
* A partir de 2003 incluem os modelos “flex fuel”.
Nos dois primeiros anos do Proálcool, o aumento da produção de álcool contou com a ocupação da capacidade ociosa das destilarias anexas já existentes. Logo maturaram os investimentos de reforma, ampliação ou instalação de novas destilarias, ainda nas unidades industriais já existentes, localizadas em regiões tradicionalmente produtoras de cana-de-açúcar. Até 1979 cresceu muito a produção e o consumo de álcool anidro, contribuindo para que o setor sucroalcooleiro superasse a crise no mercado de açúcar.
Após o Segundo Choque do Petróleo, instalaram-se novas agroindústrias, especialmente destilarias autônomas e os canaviais avançaram sobre novas áreas, como o oeste de São Paulo e a Região Centro-Oeste. A venda de carros a álcool, iniciada timidamente em 1979, disparou, ficando próxima a 90% do total dos carros vendidos em 1985 e 1986. O álcool anidro teve seu consumo praticamente estabilizado, enquanto crescia fortemente o consumo do álcool hidratado.

2.2 – O Proálcool em Marcha Lenta
Contrariando o ocorrido na década anterior e as expectativas iniciais, ao longo da década de 1980, os preços internacionais do petróleo caíram consideravelmente . Em conseqüência, a competitividade do álcool em relação à gasolina apresentou expressiva redução. Se entre 1980 e 1985, o custo do álcool situava-se entre 22,2% e 55,3% acima do preço médio dos derivados do petróleo, de 1986 a 1990 esses valores foram de 104,0% a 190,0% (BACCARIN, 2005).
Além disso, o Brasil diminuiu sua dependência externa - em 1979, importou-se 85,8% do petróleo consumido no Brasil, contra 49,8%, em 1989 -, com o aumento da produção nacional de petróleo oriunda da Bacia de Campos (RJ). Também, o grande consumo de álcool fazia com que sobrasse gasolina nas refinarias brasileiras, que a Petrobrás era obrigada a exportar a preços baixos. Em 1987, cerca da metade da gasolina produzida no Brasil foi exportada. Junto com os prejuízos da Conta Álcool, esses fatos levaram a estatal do petróleo a se mostrar desfavorável aos incentivos do Proálcool.
O apelo à produção de álcool, por ser nacional e substituir um produto caro e importado, foi perdendo conteúdo à medida que o petróleo ficava mais barato e era produzido, em grande parte, internamente. Diante dos baixos preços do petróleo, a viabilidade do álcool combustível, em substituição à gasolina, dependia do aumento do subsídio público ao seu consumo. Acontece que a década de 1980 foi marcada por profunda crise fiscal e pelo acirramento do processo inflacionário, o que restringiu as possibilidades desse aumento.
Na realidade, o que prevaleceu foi um ajuste orçamentário que embutiu, entre outras medidas, cortes nos investimentos e nos subsídios de maneira geral. Especificamente para o setor sucroalcooleiro, foram eliminados os financiamentos subsidiados para investimento e os reajustes aos preços do álcool, a partir de 1985, ficaram bem abaixo da inflação . Mesmo reduzindo seus custos de produção em torno de 4% ao ano, o setor viu sua rentabilidade diminuir a partir daí (ANNICCHINO, 1989).
A reação dos empresários aos cortes dos financiamentos subsidiados para aumento da capacidade produtiva foi pequena, como revela pronunciamento de Roberto Gusmão, ex Ministro da Indústria e do Comércio e na época um dos porta-vozes do setor sucroalcooleiro.
“Os novos investimentos no Proálcool deverão ser muito mais dirigidos para a otimização da capacidade produtiva atualmente existente, que para a implantação de novas destilarias. O objetivo principal deve ser o de maximizar a produtividade do conjunto de insumos e fatores produtivos utilizados, em especial a terra e a capacidade instalada de produção”. (GUSMÃO, 1985:42) Diante de um cenário mais desfavorável, revelava-se a intenção de se preservar os interesses de quem já estava no setor, diminuindo seu ritmo de expansão, através de dificuldades impostas à entrada de novos empresários.
Quanto aos preços, a reação empresarial chegou ao ponto de se promover uma ação judicial, para que se cumprisse a Lei 4.870/65, com respeito à fixação do preço da cana-de-açúcar, açúcar e álcool em conformidade com seus custos de produção. Houve uma sentença favorável aos empresários e, em outubro de 1989, estabeleceu-se com o Governo Federal o “Acordo de Pontos Básicos para a Condução da Política de Preços do Setor Sucroalcooleiro”, prevendo-se compatibilização entre preços e custos de produção. O não cumprimento desse acordo fez com que os empresários entrassem com nova ação judicial, igualmente vitoriosa e igualmente não cumprida. Tal processo se estende até a atualidade e tem valor estimado de R$ 50 bilhões.
A política desfavorável de preço do álcool, como mostra a Tabela 1, fez com que o setor ficasse praticamente estagnado entre 1985/86 e 1990/91, com pequenas quedas na produção de açúcar, álcool e cana-de-açúcar. Na virada da década de 1980 para 1990 chegou a faltar álcool para o abastecimento do mercado interno, fazendo com que a porcentagem de álcool anidro misturado à gasolina caísse para 12%, em 1990, e tornando necessária a importação de etanol e metanol dos EUA e da Europa (COPERSUCAR, 1990:46).
Tais medidas não foram suficientes, ocasionando a formação de longas filas para abastecimento dos carros a álcool nos postos de combustíveis. Como resultado, a venda de carros a álcool arrefeceu, se reduzindo para 21,2% da venda total da indústria automobilística, em 1991.
2.3 - A Retomada do Açúcar
Em conformidade com a orientação básica da política econômica geral, promoveu-se um processo de desregulamentação do setor sucroalcooleiro nos anos noventa, marcado por sua longa duração e pela tensão política. Foram comuns os adiamentos de medidas liberalizantes, bem como a implantação de ações públicas compensatórias e as disputas jurídicas entre empresários e Governo Federal. O resultado final, em 2002, mostrava um setor, senão com o mesmo nível histórico de regulamentação, pelo menos com maior regulamentação que os demais setores da agropecuária nacional.
Em 1990 foi extinto o IAA e, em 1991, o Proálcool. O Governo Federal deixou de fixar cotas de produção para usinas, fornecedores de cana-de-açúcar e estados produtores, praticamente abandonando o objetivo de assegurar a participação do Norte-Nordeste na produção setorial . Desde 1989 as exportações de açúcar e de álcool já haviam deixado de ser monopólio público, sendo assumidas pela iniciativa privada.
A liberação dos preços teve início em julho de 1995, ao ser publicada Portaria do Ministério da Fazenda n. 189/95, fixando os preços da cana-de-açúcar, do mel residual, do álcool anidro e hidratado e do açúcar cristal standard, cuja produção era mínima. Dessa forma, os preços dos demais açúcares, cristal superior, especial, especial extra, demerara e refinado granulado, que representavam a quase totalidade da produção foram liberados. Enquanto o álcool apresentava baixos níveis de preço, o açúcar contava com boa remuneração no mercado internacional, daí a imediata liberação de seus preços, com a exceção já apontada.
Com vários adiamentos e negociações, a liberação de preços continuou pelos próximos quatro anos. Em 1997 os preços do álcool anidro e açúcar cristal standard deixaram de ser fixados publicamente e em 1999, o mesmo aconteceu com a cana-de-açúcar e com o álcool hidratado.
A demora para liberação do preço do álcool esteve associada às condições desfavoráveis de seu mercado. O preço do litro do álcool anidro que, como já visto, havia caído entre 1985 e 1990, não se recuperou, chegando a R$ 0,65, em 1998. Os preços do petróleo mantiveram-se em valores reduzidos, em alguns anos abaixo de US$ 20,00 o barril. A produção nacional de petróleo cresceu, alcançando-se um nível de auto-suficiência de 76%, em 2000.
Outro fato negativo foi que, ao longo dos anos noventa, a indústria automobilística brasileira, na prática, deixou de ser uma aliada do setor sucroalcooleiro. Sua principal decisão estratégica foi o desenvolvimento e produção dos chamados automóveis populares, de 1.000 cilindradas, que não previam favorecimento tributário para os modelos a álcool e que sequer foram produzidos pela maioria das montadoras.
As dificuldades enfrentadas no mercado de álcool, até certo ponto, foram compensadas pela recuperação dos preços internacionais do açúcar. Como destacam VEIGA FILHO & YOSHII (1994), entre 1985 e 1990, o preço do açúcar demerara passou de US$ 89,64 por tonelada para US$ 277,04/t. Estes preços se mantiveram em condições vantajosas, acima de US$ 200,00/t, até 1998, fazendo com que o setor redirecionasse sua produção para o açúcar, em detrimento do álcool, acentuando a crise de abastecimento nos postos de combustíveis. Enquanto em 1990/91, 22,5% da produção interna de açúcar eram destinadas à exportação, em 1997/98 esse valor tinha saltado para 56,4%. Neste momento, o Brasil já se transformara no maior exportado mundial de açúcar.
A Tabela 1 revela que entre 1990/91 e 1997/98 a produção do açúcar aumentou em 100,0%, enquanto o álcool teve crescimento bem menor, de 33,9%, não atendendo a necessidade de consumo interno, especialmente enquanto a frota de carros a álcool continuava crescendo, o que se observou até 1994. De 1990 a 1997 foi grande a importação líquida de álcool (inclusive metanol) pelo Brasil, em média anual de 1,2 bilhão de litros.
As dificuldades de abastecimento do mercado interno de álcool serviram de desestímulo à compra de carro a álcool que, depois de certa recuperação no início da década de 1990, caiu para 0,1% da venda total da indústria automobilística, em 1997 e 1998. Também a frota de carros a álcool diminuiu, passando de 4,4 milhões em 1994 para 3,5 milhões de veículos em 1998, mostrando que o sucateamento estava sendo maior que a reposição deste tipo de veículo. Aliás, em 1998 praticamente já não foi mais necessária a importação de álcool combustível, que se resumiu a 15 milhões de litros, em termos líquidos.

2.4 – O Fundo do Poço do Álcool
Inversamente aos anos anteriores, começava a se configurar em 1998, excesso de produção nacional de álcool. Seu consumo, que havia alcançado 15,0 bilhões de litros em 1996, vinha caindo a partir de então, seguindo nessa trajetória até 2001, quando atingiu o mínimo de 11,6 bilhões de litros (MAPA, 2007). Os empresários sucroalcooleiros conseguiam comercializar, em 1998, apenas 19% do álcool na mesa de comercialização do Governo Federal, que contava com preço fixado para o álcool hidratado. Os 81% restantes foram comercializados em contratos firmados diretamente com as distribuidoras de combustíveis, sem a intermediação governamental, por valores abaixo do preço de tabela, ou ainda no mercado “spot”, com preços ainda menores.
No momento da liberação do preço do álcool hidratado, em 1999, a superprodução de álcool, estimada em 1,8 bilhão de litros, se evidenciou com toda força, fazendo com que seu preço caísse para R$ 0,48/litro, o menor valor de toda a década de 1990. A crise que se instalou no setor levou a organização de várias mobilizações nos estados produtores, culminando com um ato público em junho de 1999, em Brasília. Em resposta algumas medidas foram implementadas, como a proibição do uso do MTBE como aditivo à gasolina e sua substituição pelo álcool, a instituição da chamada frota verde (carros oficiais movidos a álcool), a isenção do pagamento de IPVA por três anos dos carros a álcool vendidos até dezembro de 1999 em São Paulo, o aumento dos estoques oficiais de álcool, nenhuma delas, contudo, com grande alcance.
A grande maioria dos empresários sucroalcooleiros do Centro-Sul, responsáveis por 85% da produção regional de álcool, em março de 1999 criou a Brasil Álcool S.A., com o objetivo de exportar seu excedente de álcool, estimado em 1,3 bilhão de litro, tendo conseguido exportar 400 milhões de litros durante o ano. Outra iniciativa, tomada por 180 agroindústrias sucroalcooleiras, foi a constituição da Bolsa Brasileira de Álcool Ltda. (BBA), para intermediar e tentar disciplinar a venda para o mercado interno de álcool de suas associadas. Essas duas experiências alcançaram apenas parcialmente seus objetivos e tiveram vida curta. “Em sessão de julgamento de 22/11/2000, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) considerou que as mesmas caracterizavam-se como cartéis e ordenou a sua desconstituição”. (BACCARIN, 2005:159)
Conforme revela a Tabela 1, nas safras 1998/99, 1999/2000 e 2000/01 houve contínua queda na produção de álcool, num total de 31,2%. Ocorreu leve recuperação na venda dos carros a álcool, o que não impediu que sua frota continuasse caindo, de forma que a expectativa predominante à época era que o mercado de álcool cada vez mais se resumiria ao álcool anidro, usado como aditivo à gasolina.
A crise só não foi maior por que no mercado de açúcar os preços, embora menores dos que os vigentes até 1997, ficaram entre US$ 150,00 e US$ 200,00 por tonelada. A desvalorização cambial do início de 1999 também contribuiu com as exportações de açúcar, que alcançou 69,7% da produção nacional na safra 2000/01. A produção brasileira de açúcar, entre 1998 e 2001, cresceu 8,1%, não compensando o decréscimo da produção de álcool, de forma que a produção de cana-de-açúcar caiu 15,7% nesse período.

2.5 – A Retomada Sucroalcooleira
Uma série de fatores favoreceu a retomada vigorosa da produção sucroalcooleira após a safra 2000/01. No campo institucional merece destaque a aprovação da Lei n. 10.336/2001, que criou a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE), e da Lei n. 10.453/2002 (Lei do Álcool) que garantiram que a gasolina ficaria sujeita à maior incidência de tributação, dando maior competitividade ao álcool combustível , e que parte dos recursos arrecadados poderia ser utilizada nos subsídios de preços, estocagem e transporte do álcool ou mesmo para a equalização de custos da cana-de-açúcar entre as regiões produtoras. Também, se garantiu, através da Lei n. 10.203/2001, que o percentual de álcool anidro misturado à gasolina deveria se situar entre 20% e 24%.
A elevação do preço internacional de petróleo, ultrapassando o valor de US$ 35/barril, contribuiu para que o álcool, mesmo sem subsídio público, mostrasse-se competitivo à gasolina. O lançamento, em 2003, pela indústria automobilística no Brasil dos veículos “flex fuel” ou com motores flexíveis, que podem usar tanto gasolina como álcool ou ainda uma mistura entre ambos, fez com que as vendas de carros que podem ser abastecido com álcool hidratado ultrapassassem 50% das vendas totais em um prazo de apenas dois anos (vide Tabela 1). O consumo nacional de álcool voltou a crescer a partir de 2001, atingindo 14,0 bilhões de litros, em 2005 (MAPA, 2007).
A decisão de alguns países de adicionarem álcool à gasolina, por razões ambientais, vem possibilitando que as exportações brasileiras de álcool atinjam patamares jamais alcançados na história do setor sucroalcooleiro nacional. Em 2004 as exportações de álcool foram de 2,4 bilhões de litros, em 2005, de 2,6 bilhões de litros e em 2006, de 3,4 bilhões de litros (UNICA, 2007).
No mercado de açúcar, as exportações contaram com câmbio relativamente favorável até a safra de 2004. Em 2005, os preços internacionais do produto superaram novamente a casa dos US$ 200,00/tonelada e em 2006 ultrapassaram US$ 300,00/t. Nesses dois anos, as exportações de açúcar brasileiro ficaram acima de 18 milhões de toneladas/ano, cerca de 70% da produção nacional (UNICA, 2007).
Os indicadores da Tabela 1 mostram que, entre 2001 e 2006, a produção de cana-de-açúcar cresceu 50,1%, de açúcar 63,8% e de álcool 50,5%. Mesmo o número de agroindústrias voltou a crescer. Durante o Proálcool, o número de usinas e destilarias havia passado de 225, na safra 1974/75, para 366, na safra 1984/85, e 394, na safra 1990/91. Durante o processo de desregulamentação, esse número se reduziu para 306, em 2001/02. Já na safra 2005/06, o número de destilarias e usinas havia alcançado 364 unidades.
Outro fato constatado na fase desregulamentação, foi a acentuação do processo histórico de perda de importância relativa da produção sucroalcooleira nordestina em favor do Centro-Sul. Em 1989/90, o Norte/Nordeste produzia 24,8% do álcool e do açúcar do Brasil, caindo para 14,6%, em 2001/02. Por sua vez, o Centro-Sul, que produzia 75,2% do álcool e do açúcar no Brasil, em 1989/90, passou para 85,4%, em 2001/02. Na fase recente de retomada, o Centro-Sul continuou crescendo em ritmo mais acentuado, alcançando 87,7% da produção setorial na safra 2005/06, contra 12,3% do Norte/Nordeste.

3 – Perspectivas de Crescimento e Disputas por Área Agrícola
Atualmente, são inúmeros os anúncios e a execução de novos investimentos nacionais e internacionais no setor sucroalcooleiro. Algumas empresas tradicionais do setor, aproveitando a conjuntura favorável, vêm obtendo novos recursos através da emissão de ações em bolsa de valores. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), no início de 2007, contava com 62 projetos em carteira, contratados ou em consulta, para concessão de financiamentos. Seus técnicos estimam a necessidade de instalação de 100 novas agroindústrias sucroalcooleiras até 2010 apenas para atender o crescimento da demanda interna de álcool (MELLO et al, 2007).
Enquanto o aumento do consumo de açúcar no mercado interno deve ser apenas vegetativo, acompanhando o crescimento populacional, para o álcool estima-se uma necessidade de 1,5 bilhão de litros (9,5% da produção de 2005/06) a mais por ano para atender o consumo resultante da venda de automóveis “flex fuel”.
No mercado internacional, em decorrência de ganhos de produtividade agrícola e agroindustrial pelo menos desde 1975, o Brasil vem apresentando alta competitividade associada aos seus níveis baixos de custos de produção . Com isso, as possibilidades do país continuar sendo o principal exportador mundial de açúcar (em 2005 ele representou 38,4% das exportações mundiais) e de ocupar parcela significativa do mercado de álcool combustível são grandes.
Entre as várias projeções existentes, uma delas (MAPA, 2005) calcula para a safra 2012/13, a produção de 610 milhões de toneladas de cana-de-açúcar, 36,5 milhões de toneladas de açúcar e 27,4 bilhões de litros de álcool, valores, respectivamente, 59,5%, 39,0% e 73,4% maiores que os obtidos na safra 2005/06. Em termos de área isso significaria a incorporação de 2,0 a 3,0 milhões de hectares adicionais à área de cana-de-açúcar, que foi de 6,2 milhões de hectares em 2005/06 (MAPA, 2007).
Entidades representativas do setor sucroalcooleiro têm afirmado que esta expansão prevista não ocasionará problemas para outras atividades agropecuárias, levando-se em conta a disponibilidade de cerca de 100 milhões de hectares (especialmente de pastagens degradadas) nos estabelecimentos rurais brasileiros. A cana-de-açúcar, com seus 5,6 milhões de hectares de área colhida, em 2004, estaria bem abaixo da área colhida com soja de 21,5 milhões ha e de milho, com 12,4 milhões ha (IBGE, 2005). Esse cálculo, contudo, merece melhor qualificação.
Considerando-se a área ocupada com grãos, cana-de-açúcar e café, que contém a grande maioria das atividades agrícolas no país, verifica-se que ela passou de 45,1 milhões hectares em 1990, para 55,4 milhões ha em 2004, ou seja, 5,2 milhões hectares a cada sete anos. Assim, se a área de cana-de-açúcar aumentar 2,0 milhões de hectares entre 2005/06 e 2012/13, este crescimento representará 38,5% da expansão observada nos últimos anos das principais atividades agrícolas brasileiras. Se a área de cana-de-açúcar crescer 3,0 milhões de hectares, o que é mais provável, sua participação na expansão da área será de 57,7%.
Muito dificilmente, isso não provocará disputa pela área agrícola com outras atividades, especialmente naquelas regiões onde o crescimento da cana-de-açúcar tende a se concentrar, que é o caso do Centro-Sul, particularmente em São Paulo. Neste estado a área com cana-de-açúcar passou de 2,5 milhões de hectares, em 2000, para 3,4 milhões de hectares, em 2004 (IEA, 2001, 2005), crescimento de 225 mil hectares por ano.
Em 2004, a cana-de-açúcar ocupava 48,4% da área das principais lavouras em São Paulo e 20,5% da área trabalhada (lavouras mais pastagens plantadas mais florestas plantadas). Se sua expansão mantiver o ritmo do período 2000-04, chegará a 2013 com novos 2,0 milhões de hectares incorporados em sua área, provavelmente, ultrapassando 70% da área das principais lavouras no estado.
Deve-se considerar também que a expansão da área de cana-de-açúcar ocorrerá em grandes estabelecimentos rurais e, na maior parte, controlados diretamente pelos proprietários de usinas e destilarias. O uso de máquinas de grande porte, como as colhedoras, vem fazendo com que a área média dos canaviais seja cada vez maior . Nas safras 2003/04, 2004/05 e 2005/06, a participação da cana-de-açúcar entregue por fornecedores atingiu média de 38,2%, contra 61,8% de cana própria, das agroindústrias canavieiras (MAPA, 2007).
As pequenas propriedades plantadas com cana-de-açúcar não são, normalmente, administradas pelos seus proprietários, mas estão arrendadas para grandes fornecedores ou para usinas e destilarias. Assim, assentados da reforma agrária dificilmente conseguiriam se transformar em fornecedores de cana-de-açúcar, dada a escala mínima de exploração que essa cultura vem exigindo nos moldes tecnológicos atuais.
O principal estímulo atual à produção de etanol vem do crescimento da demanda mundial por fontes renováveis de energia. Tal fato pode fazer também com que ganhe grande expressão a produção de matéria prima agrícola para produção de biodiesel, de forma que sejam ultrapassadas as metas do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel, lançado em 2004 e referendado pela Lei n. 11.097 de 2005. Ficou estipulado que o diesel comercializado no Brasil a partir de 2008 deva ter 2% de biodiesel a ele misturado, o que significa uma necessidade estimada de 800 milhões de litros. Em 2013, se tornará obrigatória a mistura de 5% de biodiesel, elevando sua necessidade estimada para 2,5 milhões de litros.
A expansão da matéria prima para produção de agroenergia tende a afetar outras atividades agropecuárias e isso merece avaliações mais detalhadas do que a simples consideração que o país teria à disposição 100 milhões de hectares de terras cultiváveis. Além disso, deve-se levar em conta que o fornecimento de energia renovável contribuiria ainda mais ao meio ambiente se outras ações fossem tomadas conjuntamente.
Neste caso, podem ser considerados a necessidade de recuperação das áreas de preservação permanente e de reserva legal daqueles estabelecimentos produtores de matéria prima para agroenergia e o controle das queimadas e do desmatamento nas regiões de fronteira agrícola. Isso pressupõe um monitoramento público mais eficaz quanto à ocupação da área agrícola, mais facilmente realizável nos dias de hoje diante dos recursos tecnológicos disponíveis.

4 – Consideração Final
A grande expansão canavieira atual não depende de incentivos públicos específicos, já que tanto o mercado de álcool quanto o de açúcar estão favoráveis. O “entusiasmo” alcooleiro e o predomínio dos incentivos de mercado não deveriam impedir que o Governo exercesse um papel mais efetivo no planejamento e na regulamentação setorial. Que se aprofundassem as análises dos efeitos da expansão canavieira, em específico, e das matérias primas agroenergéticas, de maneira geral, sobre outras atividades agropecuárias, especialmente os alimentos básicos. Que se garantisse que não faltasse álcool combustível para o abastecimento do mercado interno. Que, se necessário, se disciplinasse, a instalação das novas agroindústrias sucroalcooleiras.

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