Açúcar e o acordo de livre comércio norte-americano

Açúcar e o acordo de livre comércio norte-americano  
Polopolus Leo C., José Alvarez e Messina William A., Jr.2 



Esta é parte da série Política do Açúcar, que discute questões políticas da indústria do açúcar dos EUA em geral e da Flórida em particular. O objetivo deste artigo é discutir as questões importantes envolvidas no desenvolvimento do North American Free Trade Agreement (NAFTA) entre os Estados Unidos, México, e os resultados mais importantes do Canadá e do NAFTA. 



O Acordo de Livre Comércio Norte Americano (NAFTA) 

Enquanto os Estados Unidos efetivava um acordo bilateral de comércio com o Canadá em 1989, o Nafta pretendia fazer todo o continente da América do Norte (Estados Unidos, México e Canadá), uma zona de comércio livre no futuro próximo. O objetivo declarado do NAFTA é reduzir as barreiras comerciais na região e estimular o crescimento econômico global. 



Os problemas e preocupações do açúcar

Alguns dos principais aspectos de interesse para a Flórida e os consumidores domésticos do açúcar e produtores era incluir a dimensão da quota de açúcar do México no mercado dos EUA, as importações de açúcar contendo produtos do México e o programa de re-exportação dos EUA. 



Quota de açúcar do México  nos EUA 
A quota anual de açúcar importado pelo México dos EUA antes do Nafta foi de aproximadamente 8.000 toneladas, valor bruto. Esta quota reflete a situação do México como um importador líquido de açúcar. Embora a produção de açúcar do México é de aproximadamente 3,2 milhões de toneladas, o crescimento do consumo de açúcar tem superado o crescimento da produção de açúcar nos últimos anos, deixando o México com a exigência de uma demanda relativamente grande de importação de açúcar. 



Nas deliberações iniciais do debate norte-americano de Livre Comércio, o México solicitou uma cota de 1.650.000 toneladas na repartição das quotas no mercado dos EUA. A solicitação do México de 1,65 milhões de toneladas, valor bruto, excedeu a cota de 1,52 milhões de toneladas atribuídas pelos Estados Unidos a todos os destinatários estrangeiros (40 países) para o ano de 1991-92. Uma quota tão grande exigiria atribuição de quotas menores para todas as outras nações estrangeiras ao abrigo das disposições da Farm Bill 1990, que exigia um mínimo de 1,25 milhões de toneladas de quota de açúcar EUA para nações estrangeiras. Era improvável uma cota tão baixa para o México porque o congresso  já havia aprovado a proposta do NAFTA para concentrar nossas quotas de açúcar nas mãos de uma nação, independentemente de nosso estado amistoso com o México. Obviamente, nossos fornecedores de açúcar no exterior, com exceção do México, se oporiam a uma quota tão grande ao México. 



Produtores de açúcar dos Estados Unidos também se opuseram a uma quota de 1,65 milhões de toneladas de açúcar para o México, e produtores de açúcar doméstico argumentavam que uma quota tão grande não seria razoável para os países que têm um estatuto de importação líquida. Em 1991, o México importou 1,5 milhões de toneladas de açúcar, em valor bruto, enquanto exportava apenas 30.000 toneladas. Produtores de açúcar domésticos afirmavam que os verdadeiros beneficiários de uma cota grande dos EUA para o México seria para poucos comerciantes de açúcar do México, e não produtores de açúcar mexicano. De acordo com os produtores interno dos EUA, os produtores de açúcar mexicanos já estão apoiados e protegidos, a preços acima dos níveis de apoio dos EUA, comerciantes mexicanos teriam lucros inesperados em um mercado expandido de 1,65 milhões de toneladas através da compra de açúcar a preços de mercado deprimido e revendendo ao mercado dos EUA, com um acréscimo de 10 centavos de dólar. 



Representantes do governo mexicano alegaram que o México poderia expandir a produção de açúcar através da privatização do setor de moagem e outras estratégias que melhorariam a eficiência de crescimento e produtividade (por exemplo, mecanismos de livre mercado doméstico, tais como taxas de juros mais baixas no crédito agrícola e redução de subsídios aos preços). Da perspectiva mexicana, uma quota de açúcar grande dos EUA forneceria um estímulo importante ao mercado para a produção de açúcar e expandiria a redução de subsídios do governo mexicano. 



As importações de alimentos açucarados 

Tem havido a preocupação de que sem um acompanhamento adequado e controles, o México poderia se estabelecer no mercado de doces e açúcar, as operações de processamento de produção intensiva de alimentos (por exemplo, "maquiladoras"), na fronteira EUA-México, usando subsídios, e o açúcar refinado vindo de outros países. Se tal procedimento fosse permitido, a integridade do programa de açúcar nos EUA seria prejudicada, e exportadores de açúcar de outros países encontrariam outros motivos para despejar açúcar refinado excedente. 



O programa de re-exportação dos EUA

Os Estados Unidos foram a maior fonte do México para a importação de açúcar em 1991, 322.000 toneladas, valor bruto, seguido em ordem por Cuba, com 310.000 toneladas e 224.000 toneladas com o Brasil. A maior parte do açúcar nos Estados Unidos exportado para o México ficou sob os auspícios do programa de re-exportação dos EUA, que permite que as refinarias tenham oportunidade de refinação de açúcar bruto estrangeiro para re-exportação para o México sem ter que vir sob o cenário de preços domésticos. Este programa salvou empregos na indústria de refinação de açúcar dos EUA e do México tem preenchido um grande vazio no abastecimento de açúcar, pois a demanda de açúcar do México tem aumentado significativamente nos últimos anos. Refinarias de açúcar nos EUA afirmam que qualquer acordo do NAFTA deve permitir que o programa de re-exportação pare de funcionar, enquanto a necessidade de importações de açúcar existe no México. 



As primeiras discussões do NAFTA 

Americanos, mexicanos, e os negociadores canadenses se encontraram pela primeira vez em Toronto, no Canadá, em junho de 1991. Apesar de inúmeras reuniões a nível ministerial, os participantes ficaram divididos ao longo de um certo número de questões (por exemplo, como o acordo proposto deveria abordar questões comerciais relativas à agricultura, a indústria automóvel, energia, serviços financeiros, o investimento estrangeiro, as regras de origem e de resolução de litígios comerciais). Reuniões em 1992, em Washington, DC, em março, e em Montreal, no Canadá, durante 06-08 abril, foram incapazes de romper o impasse nas negociações. 



Acordo Final do NAFTA 

Em Novembro de 1993, o Congresso dos EUA aprovou legislação que autoriza o North American Free Trade Agreement (NAFTA). O NAFTA entrou em vigor em 01 de janeiro de 1994, na sequência de votos favoráveis na Câmara dos Representantes dos EUA (234-200), o Senado dos EUA (61-38), e do Senado mexicano (56-2). O Parlamento canadense aprovou o acordo anteriormente em maio de 1993. 



O NAFTA foi concebido para eliminar a maior parte das barreiras comerciais entre os Estados Unidos, Canadá e México dentro de um período de 15 anos. O acordo original não incluia o comércio de açúcar entre os Estados Unidos e Canadá, já que este assunto foi coberto pelo Acordo de Livre Comércio de 1989. 



Disposições originais sobre o açúcar

A proposta original do acordo entre o México e os Estados Unidos sobre o açúcar havia permitido ao México aumentar as exportações de açúcar para os Estados Unidos a partir do seu nível de 7258 toneladas de açúcar bruto para um máximo de 25.000 toneladas. No entanto, os embarques em excesso limitaram o excedente líquido do açúcar mexicano (produção de açúcar doméstico menos consumo de açúcar no mercado interno). 



No sétimo ano do acordo, o nível máximo do livre comércio do México foram isentos de impostos às exportações de açúcar para os Estados Unidos e aumentaram para 150 mil toneladas nas mesmas disposições sobre o excedente de produção especificadas para os primeiros seis anos. Além disso, foi permitido ao México o acesso ilimitado ao mercado de açúcar dos EUA e o México se tornou um exportador líquido durante dois anos consecutivos após o sexto ano do acordo. 



Estas disposições açúcar no NAFTA criaram um grande debate. Três das principais questões debatidas consistiam no seguinte: 



Se o México, de fato conseguisse acesso ilimitado ao mercado de açúcar dos EUA, haveria algum acesso ao mercado de açúcar dos EUA para outros 39 países estrangeiros, com quotas de açúcar dos EUA? 

Qual seria o estado e a eficácia do programa de açúcar nos EUA se o México enviasse enormes quantidades de açúcar para o mercado dos EUA? 
Quanto xarope de milho rico em frutose (HFCS) seria substituída por açúcar na indústria de refrigerantes do México a fim de permitir ao México conseguir o estatuto de exportador líquido de açúcar? 
Durante os debates do NAFTA em 1999 nos Estados Unidos, essas questões foram suficientemente reforçadas com a oposição no congresso do acordo. Com o NAFTA em sérios apuros no congresso dos EUA em agosto de 1993, os EUA concordaram com representantes comerciais e argumentos de produtores de açúcar dos EUA de que o acesso do México para o mercado de açúcar dos EUA devem ser diminuídos. Inicialmente, tanto os produtores de açúcar do México e do governo mexicano recusaram-se a concessões no acordo original. No entanto, no último minuto, a indústria de açúcar do México concordou em "enfraquecimento" do acordo original de açúcar através de um "novo" acordo. 



As preocupações da indústria do açúcar em relação a substituição de HFCS de açúcar na indústria de refrigerantes no México foram confirmadas por um estudo do Congressional Budget Office (CBO), em julho de 1993 ("Uma análise orçamental e económica do NAFTA"). Segundo o estudo CBO, a promessa de acesso ao mercado dos EUA poderia incentivar o investimento e expansão no México e na mudança da demanda por importações do México. O México poderia, por exemplo, produzir HFCS, na sua indústria de refrigerantes. Baseado em dados de 1990 sobre comercialização, passando a produção de adoçantes HFCS para o México poderia liberar tanto quanto 1,3 milhões de toneladas de açúcar para outros usos e seriam responsáveis por quase todas as importações do México. Este cenário mais provável foi um fator importante no desenvolvimento do novo contrato para o açúcar. 



O novo acordo do açúcar 

Como o texto do contrato original não poderia ser alterado, o "novo" acordo sobre intercâmbio de açúcar envolvia correspondência entre os Estados Unidos e México responsabilizando cada respectivo governo a certos "esclarecimentos". 



No acordo original, a fórmula para definir a produção do excedente líquido do México foi simplesmente projetar a produção e menos consumo interno. Se esta fórmula resultasse em um número positivo, o México poderia ser definido como um produtor de excedentes líquidos. 



No "novo" acordo, a fórmula para determinar a produção do excedente líquido mexicano foi alterada para incluir HFCS apenas para consumo. Assim, a produção de açúcar do México teria que exceder o consumo mexicano de açúcar e HFCS para o México por ser considerado um produtor de excedente líquido.Acreditava-se que este aspecto do "novo" acordo diminuiria fortemente as possibilidades do México se tornar um grande fornecedor de açúcar para os Estados Unidos. 



Para a primeira fase do "novo" acordo (de 1 a 6 anos, ou 1994-1999), o México teria acesso isento de direitos para as exportações de açúcar para os Estados Unidos para a quantidade de sua produção de excedentes líquidos, até um máximo de 25.000 de toneladas, valor bruto. Se o México não era um produtor de excedente líquido, teria ainda acesso livre para 7.258 toneladas, ou no mínimo o montante autorizado no âmbito da pauta dos EUA. Para fins de comparação, o México exportou uma média de 12.667 toneladas nos quatro anos anteriores ao NAFTA. 



Na segunda fase (de 7 a 14 anos, ou 2000-09), o México teria acesso ao mercado de açúcar dos EUA para a quantidade de seu excedente, medida pela fórmula, até um máximo de 250.000 toneladas.



O "novo" acordo eliminou a disposição de acesso ilimitado do açúcar que estava contida na linguagem original do NAFTA. Esta disposição original teria permitido o México, após o sétimo ano, ter acesso isento de direitos sobre seus excedentes de produção líquida total, sem limite, desde que anteriormente tivesse atingido um excedente líquido de produção durante dois anos consecutivos. 



Tarifas do açúcar 

Os Estados Unidos têm um sistema de tarifas de duas camadas, que permite o açúcar do México entrar nos EUA dentro de suas quotas de açúcar. No entanto, o México pode exportar açúcar para os Estados Unidos para além das suas quotas pagando a tarifa de segunda camada de aproximadamente 17 centavos por libra, valor bruto. Segundo o NAFTA, a tarifa de segunda linha estava prevista para declínio de 15 por cento (total) ao longo dos primeiros seis anos e depois para zero por 15 anos. Até o final do sexto ano do acordo, o México vai também instalar um sistema de quotas tarifárias, com uma tarifa de segunda linha aplicáveis a outros países que é igual à tarifa dos EUA. Com efeito, ambos os países têm reduzido as suas tarifas entre si a zero até o décimo quinto ano do acordo. 



A tarifa mexicana em HFCS dos Estados Unidos foi de 15 por cento. Era de se esperar diminuir para zero ao longo dos próximos 10 anos sob o NAFTA. Barreiras mexicanas ao açúcar seriam convertidas em tarifas e, em seguida, reduzir a zero durante o período de 10 anos. 



Programa de re-exportação de açúcar dos EUA 

As refinarias dos EUA transportam açúcar para o México no âmbito do programa de re-exportação e levam ao país o título de "nação mais favorecida" o tratamento, sem NAFTA não forneceria qualquer benefício especial para a re-exportação de açúcar, porque não foi fabricado originalmente nos EUA. O NAFTA, no entanto, permiti o acesso isento de direitos recíprocos entre os Estados Unidos e do México para o açúcar refinado, que é refinado a partir de açúcar bruto produzido no México ou nos Estados Unidos. 



Implicações 

O principal resultado do acordo do açúcar é que o NAFTA não se tornaria uma fonte de perturbação do mercado interno através de um programa de apoio drasticamente alterado do preço do açúcar ou modificações no sistema de quotas tarifárias. O NAFTA reforçou o status quo. Ou seja, o México não era esperado para exportar grandes quantidades de açúcar para os Estados Unidos, em detrimento dos preços e da integridade do programa de apoio do preço do açúcar. Além disso, os Estados Unidos não teriam que reduzir drasticamente ou eliminar as quotas de açúcar a 39 países titulares de quotas de açúcar dos EUA. 



Novos desenvolvimentos 

Alguns anos após a assinatura do tratado, o México conseguiu o excedente de produção, que foi ameaçado pela crescente utilização mexicana de HFCS importados. O México sustentou que, nos anos seguintes à assinatura do "novo" acordo, os Estados Unidos tinham sido o responsável por sua importação de HFCS. Desde 1998, o México também tem se queixado sobre sua cota tarifária dos EUA, e funcionários mexicanos (que sentem que o mercado de açúcar dos EUA não abriu rápido o suficiente) exigiram um maior acesso. Os produtores domésticos nos Estados Unidos não apóiam as reivindicações do México. Algumas autoridades mexicanas negaram sempre a assinatura do famoso "novo" acordo do NAFTA. Em 1998 no Simpósio Internacional do Açúcar, o chefe do escritório do México no NAFTA, em Washington, DC chamado para renegociação das disposições estabelecidas pelo "novo" acordo depois de 2000. Segundo ele, ao México deve ser permitido o envio de toda sua produção excedente para os Estados Unidos e não apenas 250.000 toneladas acordadas no tratado. Em 2002, a disputa de açúcar ainda não foi resolvida. 



Notas de Rodapé 

1. Este documento é EDIS SC 035, uma publicação do Departamento de Alimentos e Recursos Econômicos, Florida Cooperative Extension Service, Instituto de Alimentos e Ciências Agrárias, da Universidade da Flórida, em Gainesville, FL.Primeiro publicado em Julho de 1992; revista Junho de 2002.Opinião outubro de 2008. Esta publicação também faz parte de Florida Handbook of Suggarcane, uma publicação eletrônica do Departamento de Agronomia, Universidade da Flórida, em Gainesville, FL. Para mais informações, contatar o editor do Manual da Cana, Ronald W. Rice (rwr@ufl.edu), Pesquisa Everglades e Centro de Educação, Universidade da Flórida, Belle Glade, FL 33430. Visite o site EDIS em http://edis.ifas.ufl.edu. 
2. Polopolus Leo C., professor emérito do Departamento de Economia Alimentar e Recursos; Jose Alvarez, professora do Departamento de Alimentos e Recursos Econômicos, Pesquisa Everglades e Centro de Educação, Belle Glade, FL; e Messina, William A., Jr., Presidente Interino, Departamento de Alimentos e Recursos Econômicos, Serviço de Extensão Cooperativa da Flórida, Instituto de Alimentos e Ciências Agrárias da Universidade da Flórida, em Gainesville, FL. 
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